申请人：粟某某。

委托代理人：粟某芳，系申请人粟某某之女，代理权限为特别授权。

被申请人：洪江市卫生健康局

地址：湖南省洪江市黔城镇龙标大道。

负责人：舒宗军，局长。

委托代理人：许丹，该局工作人员，代理权限为一般授权。

委托代理人：龙靖明，该局工作人员，代理权限为一般授权。

申请人不服被申请人作出的《行政处罚决定书》（洪卫医罚[2025]***号），申请行政复议一案，本府依法适用普通程序进行了审查，本案现已审查终结。

申请人请求：请求变更被申请人作出的《行政处罚决定书》（洪卫医罚[2025]***号）。

申请人称：

2018年申请人在洪江市黔城镇某某路**栋***室经营店上悬挂写有“专治骨伤科，电话：137********粟水师”的招牌．（注“水师”就是民间草医）从事正骨诊疗至2025年6月，2022年8月下旬，洪江市市场监督管理局一行三人（二男一女）到申请人经营场所查看后嘱申请人必须到洪江市政务中心申办营业执照方可营业。申请人次日到市政务中心办理行政许可项目时，办证工作人员经与相关领导电话确认后，于2022年8月22日为申请人颁发了营业执照，经营一般项目是：地产中草药（不含中药饮片）购销（除依法经批准的项目外），凭营业执照依法自主开展经营活动（详见申请人提交《证据目录》第1号证据）。

根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条：“下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；申请人在经营活动中为骨伤患者诊疗时多用地产中草药（含少量中药饮片）并未超出营业执照核定的范围，而且营业执照至今有效。第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”

2025年6月5日，被申请人的执法人员对申请人经营场所进行查封并收缴了药品及机械责令停业关闭10天（详见《证据目录》第3号证据）。次日，被申请人要求申请人写一个书面申请办理个体行医备案。为此，申请人于同年6月10日向被申请人呈送了一份《关于申请审批办理医师个体行医备案手续的报告》。（详见《证据目录》第2号证据）但是，被申请人不履行其法定职责，《中华人民共和国医师法》第十六条第（五）项：“受理申请的卫生健康主管部门对不予注册的，应当自受理申请之日起二十个工作日内书面通知申请人和其所在医疗卫生机构并说明理由。”被申请人拒不作出书面答复。2025年7月8日，申请人收到的是被申请人制作的《行政处罚事先告知书》（详见《证据目录》第4号证据）。

关于2022年3月1日起施行的《中华人民共和国医师法》是一部新法，这部新法将民间草医也纳入了被申请人管辖范围。《中华人民共和国医师法》第四条规定：“县级以上地方人民政府卫生健康主管部门负责本行政区域内的医师管理工作。”第十一条：“以师承方式学习中医或者经多年实践，医术确有专长的，由至少二名中医医师推荐，经省级人民政府中医药主管部门组织实践技能和效果考核合格后，即可取得中医医师资格及相应的资格证书。”遗憾的是被申请人在新医师法颁布后从未找过申请人，被申请人的行政行为应当被质疑为“不教而诛”。

综上所述，能证明被申请人对申请人拟作出行政处罚具体行政行为存在违法事实不清、证据不足的问题。              

被申请人称：

一、对申请人行政复议请求的意见：申请人的行政复议请求是变更被申请人作出的《行政处罚决定书》（文号：洪卫医罚〔2025〕***号）。被申请人认为，该行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿充分、适用依据正确、程序合法、内容适当，请求行政复议机关依法予以维持，驳回申请人的复议请求。

二、案件基本事实及证据：2025年5月16日，被申请人收到110转接至市长热线的投诉举报：称市民来电反映黔城镇某某路**栋***室有一家治疗骨科的门面，该店仅有营业执照但无医疗许可证等其他证件，属于无证经营，希望部门查处。

经查实，申请人于2025年3月20日至5月27日期间，在未取得《医师资格证书》《医师执业证书》以及《医疗机构执业许可证》或《诊所备案凭证》或《中医诊所备案证》的情况下，擅自单独在洪江市黔城镇某某路**栋***室经营店门面，给何某云手法复位治疗“肩锁关节脱位”，收取人民币100元医药费；给郭某娥治疗关节炎开具中药6付收取人民币240元；给彭某容治疗类风湿性关节炎开具中药6付收取人民币270元；给潘某连治疗“手骨折”开具中药2付收取人民币90元；廖某梅治疗“手骨折”开具中药3付收取人民币135元。以上事实，主要有以下证据为证：1．申请人身份证复印件，印证非医师行医者申请人身份信息，2.《现场笔录》，印证2025年5月27日申请人非医师行医现场的基本情况，包括店面位置、外挂招牌、店内的中药柜、营业执照（洪江市粟某某经营店）、诊断桌以及印有“粟某某专治骨伤科处方笺”的处方4张（患者姓名分别为：郭某娥、彭某容、潘某连、廖某梅）。3.《询问笔录》六份，证实申请人未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》、未取得《医疗机构执业许可证》或《诊所备案凭证》或《中医诊所备案证》，证实申请人于2025年3月20日初至5月27日期间，擅自单独在洪江市黔城镇某某路**栋***室行医，为患者何某云、郭某娥、彭某容、潘某连、廖某梅等5人开展诊断、手法复位及开具中药治疗，合计收取医药费人民币835元。4．申请人开具的四张处方复印件，证明粟某某于2025年5月份给郭某娥、彭某容、潘某连、廖某梅4人诊治疾病并开具处方。

三、作出行政处罚的理由、依据和程序：1．法律依据与定性：申请人的行为，违反了《中华人民共和国医师法》第十二条：“医师资格考试成绩合格，取得执业医师资格或者执业助理医师资格，发给医师资格证书。”第十三条第一款：“国家实行医师执业注册制度。”第四款：“未注册取得医师执业证书，不得从事医师执业活动”的规定，构成了非医师行医的违法行为。2．处罚依据与裁量：依据《中华人民共和国医师法》第五十九条：“违反本法规定，非医师行医的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止非法执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得二倍以上十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算。”的规定，参照《湖南省卫生健康行政处罚裁量权基准》中关于非医师行医的具体裁量基准，申请人非医师行医时间自2025年3月20日至5月27日期间，不足3个月；患者何香云未做医疗事故鉴定，不能确定其右侧肱骨大结节骨折是由申请人造成的；因此，符合从轻情形的表现形式。被申请人作出行政处罚如下：一是责令申请人立即停止执业活动；二是没收违法所得人民币捌佰叁拾伍元整和登记在案的药品器械；三是罚款人民币叁万元整的行政处罚。该处罚决定是在法定裁量权范围内，综合考量了违法行为情节、社会危害程度、当事人配合调查及给患者造成伤害后果后作出的，体现了过罚相当的行政处罚原则。3．处罚程序：被申请人严格遵循《中华人民共和国行政处罚法》及《卫生行政处罚程序》的规定。立案：于2025年5月19日依法立案。调查取证：进行了现场检查、询问当事人及相关证人、收集固定物证等。告知权利：于2025年7月8日向申请人送达了《行政处罚事先告知书》（文号：洪卫医罚告〔2025〕***号），明确告知其拟作出的处罚内容、事实、理由、依据，以及其享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。审核决定：经法制审核、重大案件集体讨论后，于2025年7月8日向申请人送达了《行政处罚事先告知书》（文号：洪卫医罚告〔2025〕***号）。2025年7月10日申请人提出希望被申请人能免除对其处罚的陈述申辩，被申请人当日进行了复核，并告知申请人复核意见。

2025年7月15日申请人提出要求举行听证的申请，被申请人2025年7月17日送达《行政处罚听证通知书》（文号：洪卫医罚听〔2025〕***号），于2025年7月30日举行听证，并形成《听证报告》《听证意见》，再次经重大案件集体讨论、法制审核后作出最终处罚决定，2025年8月19日将《行政处罚决定书》（文号：洪卫医罚〔2025〕004号）直接送达申请人。

四、对申请人理由的回应：1.申请人行医场所不合法。申请人未取得《医疗机构执业许可证》或《诊所备案凭证》或《中医诊所备案证》，仅取得《营业执照》，该场所不能开展诊疗活动。《营业执照》仅是取得市场主体资格的行政许可，其记载的经营范围为地产中草药（不含中药饮片）购销，涉及医疗行为的，还需要经过卫生行政部门的审批。《营业执照》不能代替医疗机构执业许可证，也不能证明授予了申请人行医资格。2.申请人不具备行医资质。通过查询“全国医师执业注册联网管理系统”，无申请人的医师资格信息和医师执业注册信息；在案件调查过程中申请人也未能提供《医师资格证书》和《医师执业证书》，所以申请人不具备行医资质。依据《中华人民共和国医师法》第十一条第二款：“以师承方式学习中医或者经多年实践，医术确有专长的，由至少二名中医医师推荐，经省级人民政府中医药主管部门组织实践技能和效果考核合格后，即可取得中医医师资格及相应的资格证书”的规定，以师承方式取得医师资格，需要通过省级卫生行政部门的考核并取得资格证书，申请人在被申请人做出行政处罚决定之前，未取得中医医师资格及相应的资格证书。根据《中华人民共和国医师法》第二条：“本法所称医师，是指依法取得医师资格，经注册在医疗卫生机构中执业的专业医务人员，包括执业医师和执业助理医师。”申请人未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》，不属于医师范畴，亦不属于第四条第二款：“县级以上地方人民政府卫生健康主管部门负责本行政区域内的医师管理工作。”的规定中的管理对象。3.申请人不符合医师注册申请的条件。申请人于2025年6月10日向被申请人提交《关于申请审批办理医师个体行医备案手续的报告》申请办理医师个人行医备案手续，而申请人行医时间为2025年3月20日至5月27日，无论备案手续结果如何，均不能改变申请人的违法事实。而且，依据相关法律法规的规定，申请人既不符合取得《医师执业证书》的条件，也不符合医师个体行医备案的条件。

本府查明：

2025年5月16日，被申请人收到市长热线投诉举报，反映被申请人存在无证开展骨科诊疗活动的情况。被申请人于2025年5月19日依法立案后，对该场所开展调查取证，经查认为申请人在未取得《医师资格证书》《医师执业证书》及《医疗机构执业许可证》或《诊所备案凭证》或《中医诊所备案证》的情形下，于2025年3月20日至5月27日期间，擅自开展诊疗活动。2025年6月5日，被申请人对申请人经营场所予以查封，收缴相关药品及器械。2025年6月10日，申请人向被申请人提交《关于申请审批办理医师个体行医备案手续的报告》。2025年7月8日，被申请人向申请人送达《行政处罚事先告知书》，明确告知其拟作出处罚的事实、理由、依据及陈述申辩、听证权利。申请人于2025年7月10日提出免除处罚的陈述申辩，被申请人当日完成复核并告知复核意见，2025年7月15日申请人提出听证申请，被申请人于2025年7月17日送达《行政处罚听证通知书》，并于2025年7月30日组织听证，形成《听证报告》《听证意见》。被申请人于2025年8月19日作出《行政处罚决定书》（洪卫医罚〔2025〕***号），并完成送达。

另查明，申请人持有的营业执照系2022年8月22日由洪江市市场监督管理局登记，经营范围为“地产中草药（不含中药饮片）购销”。

上述事实有申请人提交的《行政处罚决定书》（洪卫医罚〔2025〕***号）、申请人营业执照（副本）、申请人“专治骨伤科”店面及经营招牌的照片、申请人《关于申请审批办理医师个体行医备案手续的报告》《证据先行登记保存决定书》（洪卫医证保决[2025]***号）、《证据先行登记保存处理决定书》（洪卫医证保处[2025]***号）《卫生监督意见书》（2025年***）、《行政处罚事先告知书》（洪卫医罚告[2025]***号），被申请人提交的《投诉举报案件受理处理单》《案件受理记录》《立案报告》《现场笔录》《询问笔录》《听证申请》《行政处罚听证通知书》《听证笔录》《重大案件集体讨论记录》《法制审核意见表》等行政执法案卷材料，以及本府向申请人调查的《询问笔录》等证据证实，本府予以确认。

本府认为：

本案核心争议焦点为：被申请人洪江市卫生健康局作出的《行政处罚决定书》（洪卫医罚〔2025〕***号）是否合法合理。

一、处罚认定的事实基础合法且清楚。行政处罚的合法性以事实认定准确为前提，本案中被申请人提交的证据已形成完整证据链，足以证明申请人存在违法行医事实。其一，主体资格方面，申请人未取得《医师资格证书》《医师执业证书》，未通过省级中医药主管部门实践技能和效果考核，不具备《中华人民共和国医师法》规定的行医主体资格；其二，经营资质方面，申请人持有的营业执照仅许可“地产中草药（不含中药饮片）购销”，无医疗诊疗权限，其经营场所未取得《医疗机构执业许可证》等诊疗资质凭证，不具备开展医疗活动的合法条件；其三，违法事实方面，《现场笔录》《询问笔录》、处方笺、收费记录等证据相互印证，证实申请人在2025年3月20日至5月27日期间，擅自为5名患者提供手法复位、开具中药等诊疗服务并收取费用，属于明确的非医师行医行为，违法事实客观存在、无可辩驳。

二、处罚适用的法律依据准确。被申请人作出处罚所依据的法律规范符合法定要求，适用逻辑严谨。《中华人民共和国医师法》第十二条、第十三条明确规定，从事医师执业活动必须取得医师资格证书并经注册取得医师执业证书，未注册者不得开展执业活动；第五十九条针对非医师行医行为，明确了“责令停止非法执业活动、没收违法所得和药品器械、并处相应罚款”的处罚种类及幅度。申请人未取得法定行医资格及诊疗资质，擅自开展医疗服务，其行为直接违反上述禁止性规定，被申请人依据该法作出处罚，法律适用具有针对性和准确性，不存在适用法律错误或不当的情形。

三、处罚程序符合法定要求。被申请人的执法程序严格遵循《中华人民共和国行政处罚法》《卫生行政处罚程序》的相关规定，保障了申请人的合法权利。从收到投诉举报后依法立案，到开展现场检查、询问核实、固定证据；从作出处罚前送达《行政处罚事先告知书》，保障申请人陈述申辩、听证权利，到对申请人的陈述申辩意见进行复核、依法组织听证并形成听证报告；再到经法制审核、重大案件集体讨论后作出最终处罚决定并送达，整个执法流程步骤完整、程序正当，未存在程序违法或瑕疵的情形。

四、处罚幅度具备合理性与适当性。被申请人作出的处罚内容符合过罚相当原则，裁量幅度合理。根据《中华人民共和国医师法》第五十九条规定，非医师行医违法所得不足一万元的按一万元计算，并处二倍以上十倍以下罚款。被申请人综合考量申请人违法行医时间不足3个月、违法所得数额较小、未造成明确医疗事故后果、配合调查等从轻情节，参照《湖南省卫生健康行政处罚裁量权基准》，作出“责令申请人立即停止执业活动、没收违法所得835元及相关药品器械、罚款3万元”的处罚决定，该处罚在法定裁量区间内，既依法惩戒了非法行医行为，维护了医疗市场秩序和公众健康权益，又充分考虑了申请人的违法情节轻重，未出现处罚过重或过轻的情形，体现了合法性与合理性的统一。

综上所述，被申请人作出的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，决定如下：                       

维持被申请人作出的《行政处罚决定书》（洪卫医罚[2025]***号）。

申请人如不服本复议决定，可在收到本复议决定书之日起15日内向怀化铁路运输法院提起行政诉讼。

洪江市人民政府

2025年11月26日